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标题:垃圾分类绕不开的行政壁垒

专家指出,多头管理等体制性障碍是垃圾分类进展困难的重要原因

  吴建升

  王政表示,一些体制性障碍比如多头管理、协调困难等,是垃圾分类进展困难的重要原因。

  4月27日下午3时许,南山区星海名城6期,居民们成群结队,把家里的可回收垃圾和厨余垃圾拿到广场上。在小区进行垃圾分类试点的专业公司华力成,将居民拿来的垃圾一一过磅计量,换算成积分,累积到一定量,就可兑换成5元面值的购物券、香皂、卫生纸等生活用品。记者了解到,在这个小区,居民垃圾分类参与率达90%以上。但在全市527个垃圾分类试点中,如星海名城6期这种情况仍属少数。

  厨余垃圾处理困难重重,居民参与率不高,可回收垃圾收运处理市场机制还比较混乱,有害垃圾收运处理还没有明晰的产业政策——这就是我市500多个垃圾分类试点推行近一年半后仍然面临的问题。垃圾分类专家、中国垃圾资源化产业协会常务理事王政一针见血地指出,一些体制性障碍比如多头管理、协调困难等,是垃圾分类进展困难的重要原因。市生活垃圾分类管理事务中心(以下简称分类中心)表示,将努力营造部门间无缝对接管道,同时在未来采取计量收费模式提升居民参与积极性。来自民革的市政协委员李毅则呼吁深圳通过立法推动垃圾分类。

  政策不明确:

  有害垃圾怎么分谁来收

  “围绕500多个试点,全市垃圾减量分类工作取得了阶段性成果。比如试行了多种减量分类方式,建立了厨余垃圾专门收运系统,建设了一批厨余垃圾处理设施,制定了一批配套文件和政策。”分类中心负责人接受晶报记者采访时表示,但也存在着一些问题:厨余垃圾处理困难依旧;居民参与率不高,甚至楼层撤桶都遭遇不少居民抵制;一些机关单位“低碳办公,绿色就餐”流于形式,继续大量使用一次性办公用品用具,内部饭堂剩菜剩饭多,浪费严重,没有发挥应有的模范带头作用;厨余垃圾处理设施严重不足,产生量和处理能力两个数据差距很大。

  “可回收物和有害垃圾处理也存在很大问题。”该负责人告诉晶报记者,可回收物分类回收缺乏规范化管理,散乱无序,造成大量应当和可以回收的再生资源白白流失,既浪费了资源,又污染了环境;有害垃圾分类回收的主要问题是,将生活垃圾中的有害垃圾分出来后,如何集中回收、运输、贮存、利用和处置,部门之间的工作衔接尚不明确。

  根据《国家危险废物名录》第六条的规定,“家庭日常生活中产生的废药品及其包装物、废杀虫剂和消毒剂及其包装物、废油漆和溶剂及其包装物、废矿物油及其包装物、废胶片及废像纸、废荧光灯管、废温度计、废血压计、废镍镉电池和氧化汞电池以及电子类危险废物等,可以不按照危险废物进行管理。”但“将前款所列废弃物从生活垃圾中分类收集后,其运输、贮存、利用或者处置,按照危险废物进行管理。”

  那么,家庭日常生活中的有害垃圾究竟分不分?怎么分?从家庭生活垃圾中分出来的有害垃圾,谁来收运处理?如何监管?至今政策都不明确。

  体制性障碍:

  多头管理协调难

  “这就是典型的多头管理带来的麻烦,就是阻碍垃圾分类顺利推进的体制性障碍和行政壁垒。”垃圾分类专家王政说,从国家层面看,与垃圾分类相关的部委多达16个,拿深圳市来看,可回收垃圾归经贸信息委管,有害的废弃物归人居委管,难免协调困难,导致办事效率低下,甚至无法进行。“垃圾分类其实是城市综合管理方面的深化改革,市政府应该正视这些体制性障碍,拿出改革的勇气理顺体制。”

  王政认为,正因为这些体制性障碍,才导致全国垃圾分类自上而下存在一种概念性错误,就是在垃圾分类实践中,人为把可回收垃圾与垃圾分类割裂开来,使垃圾分类无法形成完整的产业链条,从而无法持续。“举个例子说,餐厨和厨余垃圾处理成本较高,企业即便有较好的技术设备,生产出了可以产生市场效益的产品,可能仍不足以实现赢利。这时,加上政府的补贴,再加上区域内可回收垃圾产生的价值,企业就可能扭亏为赢,实现可持续发展。这方面台北、旧金山都有成功范例。”王政说,问题是从2000年全国第一次启动垃圾分类8个试点城市到近几年启动第二轮垃圾分类试点,从北京上海到广州深圳,有哪个城市是把垃圾分类当作一个整体和系统工程来运作,把可回收垃圾资源当成垃圾分类工程不可或缺的一部分的?“就拿深圳来说,城管局主管垃圾分类,却管不了可回收垃圾,无法将其纳入整个垃圾分类产业链条之内,无法通过资源配置,用其产生的价值反哺厨余垃圾处理。不解决这个问题,城管局本事再大也搞不好垃圾分类!”

  在盐田区、坪山新区及大鹏新区进行垃圾分类试点的瑞赛尔董事长孙江久表示,10多年来,全国垃圾分类之所以总是雷声大雨点小,难见成效,就是因为自上而下处在一种“只见树木、不见森林”的状态,没把垃圾分类看成一个系统工程。“深圳垃圾分类要真正取得成效,必须理顺体制,把复杂问题简单化,何不尝试把可回收垃圾和有害垃圾都交给城管局去管,以减少多头管理带来的问题呢?”

  分类中心:

  建立部门间无缝对接平台

  记者在星海名城6期采访时,居民反映最强烈的问题有二:一是希望政府编发垃圾分类手册,要教会大家怎么分类;二是可回收垃圾和有害垃圾类型太多,大家搞不清楚,希望政府尽快出台可回收垃圾和有害垃圾目录,让居民可以“照方抓药”。

  分类中心负责人表示,垃圾分类是个城市综合管理问题,因而注定需要众多部门参与,齐抓共管。下一步分类中心将通过主管部门协调建立与其他部门的无缝对接管道和平台,明确分工及责任。来自民革的市政协委员李毅认为,这个对接平台应是一个信息化数字化平台:一是部门间信息透明;二是对接的界面在哪里,比如城管与人居委对接有害垃圾问题,责任要明确,要有监管处罚机制,谁没做好自己的事要负责任。同时李毅也呼吁深圳利用特区立法权,尽快为垃圾减量分类立法,使城市垃圾减量分类走上法治道路。

  本栏目战略合作伙伴

  中国零废弃联盟

  本栏目特聘专家团

  赵章元

  中国环境科学研究院研究员、中国垃圾资源化产业协会会长。

  周传斌

  环境经济与管理学博士、中科院环境资源研究所助理研究员。

  毛达

  (环境研究)历史学博士,北京师范大学化学学院博士后,民间环保公益平台“中国零废弃联盟”联合发起人,磐石环境与能源研究所副主任。

  黄小山

  网名“驴屎蛋”,网络红人,垃圾达人,从北京名律师变身垃圾分类实践者,全国第一个自费在小区建垃圾分拣厂“绿房子”的人。

  王政

  中国垃圾资源化产业协会常务理事、垃圾计量收费RQS国家专利发明人。

  业界声音

  垃圾分类中的政府角色定位

  深圳推进垃圾分类的方针是“政府搭台,企业唱戏,市场化运作,全民参与”,那么500多个试点是否如此呢?

  “在垃圾分类中,政府到底该如何定位自己的角色呢?假如按照政府搭台、企业唱戏的游戏规则,让企业去做,把难题交给市场,会不会效果好一点呢?”瑞赛尔董事长孙江久认为,500多个试点有一个较大弊端,就是太过分散,管理不便;另外,需要的厨余垃圾处理设施较多,重复投资,成本较高。“下一步职能部门是否可以考虑进行集中规模化试点,把一定区域内的社区集中在一起,这样管起来方便,垃圾收运也方便,厨余垃圾处理设施建设大大减少,还能实现厨余规模化处理产能。”

  孙江久表示,短期内,在厨余垃圾没找到最佳处理办法前,是不是可以把厨余垃圾纳入到餐厨垃圾处理系统内?“餐厨与厨余本来就是同类物质,只不过一个油多,一个油少,放在一起处理有何不可?职能部门可以算笔账,如果把厨余垃圾处理设施建设及相关运营费用,拿出一小部分去补贴处理餐厨垃圾的企业,是不是成本更低呢?”

  “深圳的餐厨垃圾处理已进行了相关立法,但政府与相关企业签订餐厨垃圾处理协议时,垃圾分类还没正式运作,这种时间差导致把餐厨与厨余两种性质相似的垃圾分开处理,现在进行调整正当其时。”分类中心负责人表示,在推进500多个垃圾分类试点时,全国无一个成规模范例可仿,从政府到企业都不知该怎么办,政府只好“摸着石头过河”。

  “经过近两年实践,下一步将考虑制定科学、系统的垃圾分类市场准入游戏规则。”分类中心负责人表示,在条件成熟时以“政府搭台,企业唱戏,市场运作,全民参与”的方针和模式全面推进垃圾分类。

  “只要政府制定了垃圾分类市场准入的游戏规则,很多难题都将找到答案。”把物联网和云计算技术应用于垃圾分类、较成功地运营了滨河新村及红荔新村两个垃圾分类示范小区的英尔科技公司总经理李海涛告诉记者,前两个分类试点只是运作了前端分类,并没运作后端处理。“今年我们准备在一家全国闻名的大型社区进行试点,但不是前两个点的重复,而是准备打造一个国家级的垃圾分类生态和完整产业链条示范小区。”

  据李海涛介绍,除了前端分类继续采用云计算、物联网等先进技术,也准备在末端处理上引进国内某大学研制的最先进的厨余垃圾处理设备,实现小区内垃圾一站式解决。据悉,该大学研制的设备进行过多次厨余垃圾处理实验,其产生的有机肥经化验具有较高农用价值和市场潜力。“前两年肯定少不了政府扶持,但有信心三年后实现赢利及可持续发展。”他说,政府要相信市场的力量,几家大型企业明确表示,只要他的试验能看到赢利模式和市场前景,他们将介入进行资本运营。一些风投也表达了类似意愿。

  重燃“特区精神”推进垃圾分类

  “深圳日产生活垃圾1.4万多吨,我们赖以生活的城市空间被垃圾包围,仅依靠原有的填埋和焚烧处理难以破解垃圾围城,因此我们将推进采用源头减量、垃圾分类的办法,希望破解垃圾围城。”分类中心负责人感叹,原来主要采取填埋和焚烧两种垃圾处理方式,但深圳已无可填之地,而焚烧厂由于落地难,目前很多处理设施处于超负荷状态。

  垃圾分类是个漫长的过程,无法产生立竿见影的效果,在相当长的一段时间内,我们还不得不把焚烧作为垃圾减量的重要方式,但前提是企业的技术设备必须符合环保标准,否则就应该下马。“有一点必须明确,垃圾焚烧是现在世界上通行的主要垃圾处理方式,分类减量不可能代替它,但可以减少焚烧的垃圾量,为环境减负。”该负责人表示,台湾当初规划建设36座垃圾焚烧厂(一期21座,二期15座),在实施二期项目建设期间遭到了绿色环保团体和居民的强烈抵制,最终建成了24座,其余12座停建。随着垃圾分类推进,量越来越少,没得烧了,大多数自然就关闭了。“常看到居民抗议建焚烧厂或阻挡焚烧厂选址周边,非常理解市民的感受,但我想说的是,大家能否想想,政府推进垃圾分类,不正是为了让垃圾远离我们吗?不正是为了让垃圾处理设施越来越少吗?”

  市政协委员李毅表示,垃圾分类不够深入人心,与政府的公益宣传广告投入不够有极大关系,下一步应加大对媒体公益宣传的投入。“但说到公益宣传,媒体似乎不好收费,但媒体不收费吃什么?”李毅认为,政府应该采取减免税的方式,达到公益宣传与媒体生存的双赢。“以给媒体减免税的方式进行垃圾分类公益宣传,应该列入政府的议事日程。”

  “不少人对深圳垃圾分类前景持怀疑态度,但我始终认为道路可能曲折,前景却一定光明。”垃圾分类专家王政表示,“凭着深圳敢为天下先的改革基因,只要重燃改革激情,发扬特区精神,垃圾分类没有过不去的坎,未来中国垃圾分类最佳模式必将在深圳产生!”

  □分析

  推行计量收费 在哪儿?

  “社区居民为什么对垃圾分类积极性不高?除了相关宣传普及不到位等因素外,主要还是垃圾分类与切身利益无关。要解决这个问题,就必须实施计量收费。”垃圾分类专家王政表示,多年来,对社区居民垃圾处理采取的都是定额收费,广州是每户每月15元,深圳是13.5元。定额收费的最大弊端是投多投少都是一个价,欠缺公平,无法调动居民垃圾减量积极性。计量收费的好处就是谁投的多交费多,反之则少,从而调动居民的积极性,实现生活垃圾的源头减量。“问题是,如果现在实施垃圾计量收费,原有的定额收费制又成为绕不过的行政壁垒。”

  难点1

  改变居民固有生活习惯

  绝非一朝一夕之功

  “计量收费其实是一场体制性改革或者说是一场革命。”华力成环保公司总经理林泽瀚告诉记者,“我从事垃圾分类试点4年多时间,整天与居民打交道,最了解他们的心态。说句大实话,垃圾分类决定成败的关键就是实行计量收费,否则,真不好说。”

  “垃圾分类实质上是改变城市居民多年形成的固有生活习惯,所以绝非一朝一夕之功,切忌急功近利,社会各界都一定要有足够的耐心和平常心。”王政告诉记者,台湾地区和美国旧金山从启动垃圾分类到最终普及成功,都用了很长时间,前者大约20年以上,后者历史更久,所以别指望深圳垃圾分类一夜之间改天换地。“而且,台北垃圾分类的社会普及中,‘慈济’和‘主妇联盟’等民间组织发挥了重要作用,这方面应对深圳有借鉴价值。”

  “如果把垃圾分类作为城市管理的系统工程来看,整个运作过程其实是一个培育过程。”瑞赛尔董事长孙江久认为,一是居民的垃圾分类意识需要培育;二是民间组织需要培育和引导;三是参与企业需要培育,比如培育企业如何实现自我造血,从依靠政府补助到最终依靠市场。

  难点2

  从定额收费到计量收费对接较复杂

  分类中心负责人表示,“计量收费肯定是垃圾分类终极解决方案不可或缺的重要环节,也是分类工作今后发展的趋势。但要真正实施,确实还需一定的过程。”他说,一是计量收费与原有定额收费的对接问题,涉及政策调整、部门职能转换等各方面,需要一个过程;二是计量模式问题,究竟如何计量又是一个相对复杂的系统问题,都需要试点和论证。

  “台北采取的是按袋计量方式,垃圾不用称重,居民购买政府指定的专用垃圾袋,所付费用就是垃圾费,买的袋子多,付的费就多,反之就少。”该负责人告诉记者,“台北生活垃圾采取定时定点收运,那里居民居住相对分散,大型社区较少,且家中多有老人或主妇守候,一般家庭可以保证定时定点投放。但深圳是个年轻白领居多的城市,大家都要上班,能否保证定时定点投放还要探讨。所以,深圳究竟如何计量还得不断调研探索,最终无论采取哪种计量方式,都必须简单易行才易推广。”

  难点3

  社会分类意识差

  流动人口多难管

  奖惩机制不健全

  “全社会分类意识差,城中村多,流动人口多,关内关外形成的历史性差异,缺乏相应制约惩罚机制,这都是深圳目前垃圾分类的‘短板’。”分类中心负责人认为,解决这个‘短板’必须运用城市综合管理手段。可以探索把企业招工、旅游业、工商登记、税务管理、企业招标等社会事务都与垃圾分类挂上钩,比如企业开发房地产,可将垃圾分类也列入招标条件。台湾地区、美、日、韩等,对不分类的都要惩罚性地多缴费,对分类的采取奖励性地少缴甚至不缴费,下一步深圳也必须逐步建立起奖惩机制。

 

 
 

 
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